文丨西部菌

去年年底，《求是》雜志發表重要文章強調，中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

2021年的城鎮化建設任務提到，促進超大特大城市“優化”發展；前不久印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》則明確，推動特大城市瘦身健體，有序建設大中城市。

很顯然，隨著城鎮化深入，一城獨大的問題日益凸顯，均衡發展的重要性在升級。

剛剛發布的成渝雙圈規劃綱要中，對于重慶、成都雙核和圈內其他城市的關系，有諸多相應的部署。

那么，中心和區域具體如何平衡？有哪些二三梯隊城市有望迎來重大機遇？

01

首先，需要澄清一個誤區。超大特大城市“優化”發展，瘦身健體、減量增效，并不是要打壓超大特大城市，提高中心城市綜合承載能力的主線，其實沒有發生改變。

尤其是對重慶、成都而言，雖然已位列超大城市名單，但是論綜合發展水平，和一線城市還有不小差距。

這意味著，它們必須進一步做大做強，對周邊城市的輻射引領和帶動作用，才能最大程度發揮。

因此，在規劃綱要中，對于重慶和成都雙核，規劃提到，“強化重慶和成都中心城市帶動作用”、“全面提升發展能級和綜合競爭力”。

而在資源的集聚上，依然有不少做“加法”的相關內容，有兩個細節很能說明問題：

引導秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、涉藏州縣、大小涼山等周邊欠發達地區人口向雙城經濟圈集中。

在重慶主城和成都加快取消對穩定就業居住3年以上農業轉移人口等重點群體的落戶限制，推動都市圈內實現戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認，完善居民戶籍遷移便利化政策措施。 

不管是引導圈外人口向圈內集中，還是減少中心區域的落戶限制，無疑是繼續加速人口向重慶主城和成都流入。

重慶和成都，雖然規劃人口余額不多，但畢竟還有余地。尤其像成都東部區域，還有較充足的人口容量。

繼續做大做強，才能更好地帶動周邊；而放寬落戶，吸引人口流入，也是讓周邊地區民眾共享雙圈建設紅利、均衡發展的一種方式。

02

當然，作為經濟第四極，成渝雙圈內第二梯隊城市斷檔的問題，確實比較突出。如成都的GDP（17716.7億元）是綿陽（3010.08億元）的六倍多。

來源：川觀新聞

這種經濟落差不利于城市群綜合能級的提升。所以，規劃綱要特別強調：

處理好中心和區域的關系，強化協同輻射帶動作用，以大帶小、加快培育中小城市，以點帶面、推動區域均衡發展。

而破除一城獨大，帶動周邊發展，重要方式之一便是通過都市圈建設。按照規劃，要“圍繞重慶主城和成都培育現代化都市圈”，帶動中心城市周邊市地和區縣加快發展。

去年，重慶首提“主城都市區”的概念，包括原主城9區在內共21個區；成都都市圈則主要是指成都、德陽、眉山、資陽。綱要的相關定調如下圖：

來源：規劃綱要

在西部菌看來，都市圈形式帶動均衡發展，主要體現在兩個方面。

首先，都市圈同城化帶來的硬件、軟件的基礎設施改善，對都市圈中心之外的地區，是一次巨大的提升。

以共建軌道上的雙城經濟圈為例。綱要提到，研究規劃重慶都市圈環線、成都外環、綿遂內等連接重慶中心城區、成都與周邊城市的城際鐵路和都市圈市域（郊）鐵路。

軌道交通打破地理邊界，向不具備建設資格的周邊地區延伸，這無疑有利于都市圈內非中心城市交通條件的改善。

其次，都市圈帶動的區域一體化，可以為產業協作分工創造更好的條件。

和黃河流域規劃一樣，成渝雙圈規劃也提到瘦身健體——推動超大特大城市中心城區瘦身健體，防止城市“攤大餅”，合理控制開發強度和人口密度，等等。

這首先有利于超大特大城市的新城、郊區。當然，非核心功能的疏解，產業的遷移，都市圈內的非中心城市，因為近水樓臺的地理區位，無疑能夠率先受益。

關于都市圈一體化帶來的產業轉移、分工機遇，綱要就提到：

提升重慶、成都產業創新發展能力，打造制造業高質量發展雙引擎，推動都市圈外圍地區加快發展電子信息、汽車等產業，形成研發在中心、制造在周邊、鏈式配套、梯度布局的都市圈產業分工體系。 

所以，重慶、成都雙核瘦身健體，都市圈內的中小城市是重要贏家。

03

破解一城獨大，意味著要有更多的區域中心城市站出來。考慮到重慶的城市性質，打造“成渝第二城”的主要責任，其實是由四川承擔。

此前，四川將綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充、達州等7個城市，定位為區域中心城市。這7個第二梯隊的城市，是全省經濟副中心，也是“成渝第二城”的主要競爭者。

來源：第一財經

2020年，四川先后批復了宜賓三江新區、南充臨江新區和綿陽科技城新區等新區，等于是扶持區域中心城市做大做強。

前不久，四川將一批省級行政職權事項，調整由成都和這7個區域中心城市實施，目的也是進一步發揮它們的區位優勢，推動做大做強。

而此次的規劃綱要，除了給予重慶、成都超級定位之外，對于這些相關的區域中心城市，乃至圈內其他中小城市，都進行了分別點名，并委以重任。

比如，把綿陽、樂山打造為成都平原區域中心城市，支持雅安建設綠色發展示范市，支持黔江建設渝東南區域中心城市。

來源：規劃綱要

再如，支持宜賓、瀘州建設川南區域中心城市；支持自貢、瀘州、內江、宜賓、江津、永川、榮昌等共建川南渝西融合發展試驗區。

而對于渝東北、川東北地區一體化發展，綱要提到：

支持萬州建設渝東北區域中心城市，支持南充、達州建設川東北區域中心城市，發揮墊江、梁平、豐都、忠縣、云陽節點作用，帶動雙城經濟圈北翼發展。

支持萬州、達州、開州共建川渝統籌發展示范區。 

這些涉及區域中心城市的定調，明確了那些二級城市角色和定位，整個雙圈的城市格局也相當清晰了。

按照規劃綱要，接下來在增強雙核輻射引領帶動作用同時，要“加快提升大中城市產業水平和功能品質”。

這意味著一些符合它們定位的政策利好，會陸續派發下來。四川省域經濟副中心，“成渝第二城”的競爭，未來或將面臨更大的變數。

當然，正如規劃所強調的，要“主動承接超大特大城市產業轉移和功能疏解”。要想充分抓住機遇，還得有更多的主動性，學會搶占先機。

04

在統籌大中小城市和小城鎮發展問題上，規劃綱要還涉及到一些具體的基礎設施、產業方面的建設政策。

在基礎設施層面，綱要提到，布局建設樂山、閬中、遂寧、雅安等一批支線機場，研究廣安機場建設。

加快建設成都至西寧、重慶至昆明、成都至自貢至宜賓、重慶至黔江、鄭州至萬州鐵路襄陽至萬州段等鐵路項目，規劃建設重慶至萬州、成都至達州至萬州、重慶至西安、重慶至宜昌、成渝中線等鐵路項目，規劃研究重慶至貴陽鐵路，研究論證重慶至自貢至雅安鐵路，拓展出渝出川客運大通道。推進敘永至畢節等鐵路及鐵路專用線等貨運設施建設，逐步恢復滬漢蓉鐵路貨運功能，完善貨運通道布局。 

這些鐵路項目，除了能夠強化重慶、成都的雙核樞紐地位外，對于沿線城市的交通，也將起到重要的提升效果。

另外，為了積極破解“大城市病”，綱要要求，支持三級醫院和新建高校、高校新建校區在大中城市布局，增加醫療、文化、體育資源供給。

還有，推動優質醫療資源下沉，支持醫聯體建設和跨區辦醫，推動中心城市三甲醫院異地設置醫療機構。

類似資源下沉的舉措，體現了公共資源配置邏輯的變化——通過疏解非核心功能，避免人口過于集中，減少重慶、成都雙核的虹吸作用。

這些措施和“盡快實現公共資源按常住人口規模配置”正好呼應。

在產業方面，規劃綱要則依托區域中心城市，包括一些中小城市的特殊優勢，進行差異化的產業發展平臺建設和方向引導。

如綱要提到，鼓勵涪陵、綦江、合川、資陽、遂寧、宜賓等創建國家高新技術產業開發區；支持萬州、涪陵、長壽、遂寧、達州、瀘州、自貢等打造區域性物流中心。

此外還有：

推動涪陵、合川、樂山、雅安、南充等發展人文休閑、度假康養，打造成渝“后花園”。發揮宜賓、瀘州白酒品牌優勢。推動萬州、江津、銅梁、自貢、內江等圍繞特色美食、傳統工藝產品、民俗節慶、自然遺跡等，建設特色消費聚集區。 

因此，對這些被點名的地區而言，關鍵是要找準自己的定位，充分發揮優勢和特色，積極爭取融入雙圈建設的大格局中。

而對重慶和成都雙核來說，接下來在做大做強、相向發展的同時，也要更多地承擔起帶動周邊的職責。

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