作者｜程家鼎「國務院金融穩定發展委員會辦公室秘書局」

文章｜《中國金融》2021年第21期

互聯網平臺企業天然具備“贏者通吃”屬性，容易無序擴張，形成市場壟斷。從國際上看，美國、歐盟等也日益關注平臺企業的擴張和監管問題，采取了一系列措施抑制壟斷行為，完善數據治理，保護市場競爭。

部分國家對平臺企業過度擴張的擔憂不斷擴大，規范發展已成共識

通過掌控用戶數據信息、占據網絡出入口，平臺企業擁有越來越強的經濟實力和市場影響力，對居民生活、經濟發展乃至政府運行都產生了深遠的影響。據統計，世界上超過30億人使用臉書、谷歌、亞馬遜、蘋果等公司的產品，這四大公司2019年的營業收入接近9000億美元，超過了90%以上主權國家的GDP。部分國家民眾、學者和政府的擔憂不斷增加。

一是民眾擔憂數據隱私安全問題。近年來，平臺企業屢屢出現數據泄露現象，涉及的用戶數量、信息種類不斷增加。例如，2018年谷歌數十萬份賬戶資料被泄露，2021年臉書被曝出泄露超過5億用戶信息。美國有調查顯示，72%的調查對象認為，他們沒有從收集到的關于他們的數據中獲得任何有意義的好處；75%的調查對象認為，政府要對數據隱私進行更多的監管。

二是學者擔憂影響輿論乃至選舉。美國學者弗朗西斯·福山在《如何從科技手中拯救民主》一文中提到，“平臺企業創造了所謂的過濾氣泡，即通過算法使用戶反復接收到此前已經深信不疑的信息。在這樣的環境中，平臺得以放大或掩蓋特別言論，進而影響民主政治辯論。這令人不安。最令人擔心的是，這些平臺的力量非常強大，已經足以有意或無意地左右選舉。”例如，2018年劍橋數據丑聞中，臉書用戶數據泄露，導致美國總統選舉都受到影響。

三是政府擔憂平臺權力從商業領域延伸至公共政治領域。一些平臺企業已經不滿足于商業領域，開始強勢滲入公共領域，對公共政治產生更大影響。例如，2020年澳大利亞眾議院出臺《新聞媒體和數字平臺強制性議價法案》后，臉書全面封禁澳大利亞新聞，限制該國用戶分享和獲取海外新聞的權限，以示反對。2020年，美國眾議院調查報告認為，谷歌等科技巨頭在關鍵業務領域具有強大的“壟斷權”，這阻礙了創新，減少了消費者的選擇，甚至削弱了民主制度的根基。

各國采取的措施基本相同，從反壟斷入手強化數據隱私保護

加強反壟斷監管

一是強化反壟斷調查。歐盟對數字經濟的反壟斷監管持續保持高壓態勢，近年來進行反壟斷審查的范圍、頻次不斷提高，懲罰力度也在不斷增大。據統計，2017～2020年，歐盟對谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果四家科技巨頭共發起22項反壟斷調查，其中對谷歌作出三次反壟斷處罰，總計罰款82.5億歐元。美國政策較為寬松，反壟斷調查多以和解結束，但近期監管政策逐漸收緊，態度轉向審慎。美國眾議院在2019年啟動了對數字市場競爭的深入調查，重點評估谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果等科技巨頭的壟斷行為，2020年正式發布了《數字市場競爭調查報告》，認定前述四家科技巨頭利用市場支配地位打壓競爭對手，嚴重阻礙市場創新，并先后對臉書和谷歌啟動反壟斷訴訟。此外，美國聯邦貿易委員會還要求，臉書就用戶隱私泄露問題支付50億美元罰款。

二是限制并購或強制分拆。英國競爭和市場管理局在2021年8月初步否認了英偉達（NVDIA）收購芯片制造公司Arm，認為這項并購會削弱數據中心、物聯網等行業的競爭。美國司法部在2020年阻止了VISA收購金融科技公司Plaid，理由是此項收購會妨礙支付行業競爭效率。美國聯邦貿易委員會以及48個州和地區的總檢察長聯合在2020年對臉書發起反壟斷訴訟，指控其收購小型初創公司以遏制競爭，要求其剝離Instagram和WhatsApp兩項業務。

三是制定適應數字經濟的反壟斷法規。歐盟制定了《數字服務法》和《數字市場法》兩部草案。《數字服務法》界定了數字服務的范疇，從內容、商品和服務等維度明確在線平臺的責任和義務，構建用戶的基本權利保護機制。《數字市場法》基于業務規模（營業收入或市值）、用戶數量和預期地位三大標準明確提出了“守門人”的概念，指出“守門人”不得過度收集數據，不得拒絕數據共享，不得自我優待、限制用戶使用其他平臺等。同時提高了處罰力度，如果違反上述規定，“守門人”將面臨最高全球營業額10%的罰款，5年內出現三次以上違規情況，歐盟委員會可要求其重組或分拆。日本在2020年出臺了《數字平臺交易透明化法案》，要求平臺企業公開披露更多信息，如數字平臺達到規定規模后，必須通知經濟產業大臣。同時，平臺每年要向經濟產業大臣提交報告，由經濟產業大臣對平臺的透明度和公正性進行評估。目前，美國正在審議《美國創新和選擇在線法案》《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭與機會法案》等與反壟斷相關的法案，推動反壟斷法改革。

強化數據隱私保護

歐盟加強統一立法，出臺《通用數據保護條例》。2018年5月，歐盟正式實施該條例，并設立了專門的個人數據監督管理機構。一是拓展個人數據范圍。按照《通用數據保護條例》界定的范圍，個人數據包括任何可識別自然人的信息，如IP地址和網絡Cookies、基因和生物識別數據等，并強調種族、宗教信仰、健康數據等個人敏感信息應滿足更高標準的數據保護要求。二是賦予用戶更多權利。條例規定用戶享有數據的攜帶權和刪除權，即“有權在不受任何妨礙情況下以結構化和可轉移方式獲取其個人數據”，以及“有權指令其數據持有者永久性刪除數據，或將之轉移給其選擇的任何其他人”，還規定了數據控制者和數據處理者須遵守的義務，如須事先取得數據主體同意，才能處理數據。三是提高處罰力度。對于違反《通用數據保護條例》的企業，將被處以最高2000萬歐元或相當于其年度全球營業額4%的罰款。

美國各州對數據隱私保護單獨立法。一是在聯邦政府層面，雖然在1974年頒布了《隱私權法》，但該法不是專門針對數據隱私保護問題，也不能適應數字經濟時代的新形勢。美國國會曾多次提出數據隱私保護法提案，試圖在聯邦政府層面統一立法，但均未達成一致意見。二是在州政府層面，目前已有超過25個州準備制定數據隱私保護法，紐約州、北卡羅來納州、新罕布什爾州和賓夕法尼亞州的法案處在正式審議階段，加利福尼亞州、弗吉尼亞州和科羅拉多州已經出臺類似相關法案，分別為《加州消費者隱私法案》《消費者數據保護法》和《科羅拉多州隱私法》。考慮到蘋果、臉書、谷歌等科技巨頭均在加利福尼亞州，《加州消費者隱私法案》最受關注。該法案適用范圍包括年收入超過2500萬美元，或者涉及超過5萬人數據的企業，賦予用戶要求機構刪除個人數據，公開如何收集和共享信息，不得出售個人數據，以及對違反法律的機構提起訴訟等權利。

日本注重發揮行業自律組織作用。2017年5月，日本修訂了《個人信息保護法》，規定政府主體或者民間主體，有權針對特定領域制定個別法或特殊法，要求相關企業構建自律規范，對經營者行業自律明確提出必須建立個人信息保護體系、個人信息導出風險評價機制以及加強業務人員培訓等要求。同時，該法律特別增加了“在向第三方提供數據時應事先征得用戶本人同意”的條款。

此外，各國還在加強對數據算法的監管，要求算法必須是可解釋、可驗證，同時也是透明和公平的，避免消費者歧視。例如，美國國會正在制定《算法問責法》，歐盟委員會發布了《可信的人工智能道德準則》，英國信息專員辦公室推出了“人工智能審查框架”，新加坡個人信息保護委員會提出了《人工智能監管框架范例》，等等。

征收數字稅

數字稅就是對平臺企業基于用戶數據獲取的收益征稅。目前，全球已有20多個國家開征數字稅，將數字企業作為征收對象，并且“抓大放小”，規制大企業，保護中小企業發展。具體看主要有兩種方案。

一是歐洲國家基于“用戶參與”方案出臺數字服務稅。“用戶參與”方案認為，用戶提供了數據資源，參與了平臺價值創造，應當分享數據收益。法國在2019年出臺《數字服務稅法案》，征收對象為從事銷售數據、線上中介服務的企業，征稅門檻為全球收入超過7.5億歐元、法國收入超過2500萬歐元，稅率為3%。英國在“2020年春季預算”中宣布征收數字稅，征稅對象為從事社交媒體、搜索引擎、線上中介服務的企業，征稅門檻為全球收入超過5億英鎊、英國收入超過2500萬英鎊，稅率為2%。奧地利、意大利、西班牙、捷克、土耳其等國均已經開始征收數字稅，方案與法國、英國基本類似。

二是印度和印度尼西亞基于“顯著經濟存在”方案出臺均衡稅。“顯著經濟存在”方案認為，即使沒有物理存在，但如果平臺通過互聯網在消費者所在地開展商業活動，持續產生收入，那么可認為平臺在消費者所在地擁有“顯著經濟存在”，當地政府可據此征稅。印度在2016年開始征收均衡稅，征收對象為從事線上廣告的企業，征稅門檻為營業收入超過10萬盧比，稅率為6%。2020年起，印度擴大了均衡稅的征收范圍，新增從事電商服務的企業，對這類企業的征稅門檻為營業收入超過2000萬盧比，稅率為2%。印度尼西亞計劃開征與均衡稅類似的“電子交易稅”，稅基、稅率和繳納程序等細節尚未公布。

此外，經濟合作與發展組織（OECD）還在制定統一的數字稅法案。2020年1月，OECD/G20發布了《關于“雙支柱”方案應對經濟數字化稅收挑戰的聲明》。其中，第一支柱是征收數字稅，第二支柱是設置全球最低稅率，防止數字企業逃稅。目前，征收數字稅的方案尚未達成一致意見，但是設置全球最低稅率的方案已經通過，全球最低稅率定在15%。

加強金融科技監管

一是要求金融業務全部納入監管。美國要求金融公司持牌經營，納入現有金融監管框架。例如，蘋果、谷歌等從事支付業務，均須借助現有支付系統，如銀行信用卡等。再如，美國將利用自有資金發放貸款或提供信貸信息撮合服務的網絡平臺統一界定為“放貸機構”，要求其獲得注冊地所在州發放的貸款業務許可證。歐盟、瑞士將基于“相同服務、相同風險、相同規則”的監管原則，將現有監管框架延伸至金融科技領域，如規定金融科技企業須遵守反洗錢和反金融恐怖主義相關規定。英國、新加坡出臺“監管沙盒”政策，允許企業在監管部門提供的“安全空間”內，對創新性的商業模式與金融產品進行測試。測試活動全程監控，經監管部門評估不危害金融穩定、不損害消費者權益并獲得許可后，才可以大規模推廣。

二是針對互聯網特點，更加注重金融消費者保護。美國消費者金融保護局要求企業提供創新性金融產品在消費者權益保護方面的說明，包括該創新產品與市場產品的區別、潛在風險及保障措施等。英國金融行為監管局在“監管沙盒”測試過程中，要求只對完全知情的消費者進行測試，提倡針對每個項目制定具體保護措施，靈活保護消費者利益。

三是建立專門機制，加強對金融科技的跟蹤研究和風險評估。美國財政部設立了金融科技委員會，聯邦儲備委員會設立了跨行業工作組，研究分析金融科技監管問題，并開設金融科技對話機制。英國金融行為監管局啟動“創新工程”項目，針對金融科技建立機制安排。法國金融市場管理局設立了“金融科技與創新部門”。日本金融廳設立金融科技咨詢支持小組和專家小組，成立“金融科技創新中心”及“戰略發展和管理局”，處理加密貨幣、金融科技和洗錢問題。

上述國際實踐為我國促進平臺企業健康發展提供了以下借鑒。一是強化反壟斷監管，加大反壟斷調查、處罰力度，糾正平臺企業不正當競爭行為，維護市場秩序和創新活力。二是強化數據保護，明確和保障個人數據權利，督促平臺企業依法合規地收集、使用數據。三是強化金融科技監管，遵循持牌經營和功能監管原則，將平臺企業金融活動全部納入監管，“同樣業務、同樣監管”，注重加強金融消費者權益保護。四是堅持規范發展并重，在出臺各項措施加強監管的同時，也堅持市場化、法治化、國際化原則，保護產權和知識產權，支持推動創新。■

（責任編輯 趙雪芳）

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