馮奎（中國城市和小城鎮改革發展中心研究員）

十九屆六中全會所通過的《決議》強調，推進以人為核心的新型城鎮化，加強城市規劃、建設、管理。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協同發展水平，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈。可以說，中國都市圈進入政策與實踐相互促進、快速發展的新階段。

中國是世界人口第一大國，第七次人口普查數據顯示：中國已有7個超大城市、14個特大城市，總的常住人口約2.9億，占全國人口比例為20.7%；市轄區國土面積約16.9萬平方公里，占全國市轄區面積7.5%；而地區GDP總量約33.6萬億元，占全國經濟總量的33.1%。

展望未來，中國的城市化率還會提高，流動人口還會進一步向超特大城市流入，這意味著會有一批超特大城市引領的都市圈。這是大國競爭優勢所在，是構建超大規模經濟體的空間單元，最具韌勁和創新活力。比如，根據2021年相關數據，估值10億美元以上的獨角獸企業，有九成集聚在京津冀、長三角、珠三角及成渝四個城市群。

需要補充的是，中國這樣的大國空間，不大可能像日、韓一樣僅靠首都都市圈或少數兩三個都市圈就把國家“頂”起來。同時，都市圈強調的是核心大城市及其通勤圈內的各類城鎮空間的協同發展，因此，也不能簡單地說中國走的就是大城市發展道路。

中國都市圈體系尚未達到成熟狀態

自“十一五”規劃中提出發展城市群，一系列規劃中提出城市群是城鎮化的主體形態。但從近年來發展情況看，部分城市群規劃面積較大，缺乏都市圈層面的必要支撐，形態上確實夠大，但實質上“空”與“虛”。同時，中國依托省會等大城市，行政性力量與市場化力量相結合，都市圈發展迅速，成為推動區域、城鄉發展的強大力量，這形成了通往城市群發展的現實路徑。

中國的都市圈體系正在培育與形成階段，遠未達到成熟狀態。目前中西部地區，省會及其都市圈“一家”獨大現象比較普遍。有三個問題值得關注。一是部分省會大都市圈，經濟集聚的比重高，人口集聚的比重低，匹配度較弱。二是這批省會大都市圈的形成，是較強的“政府之手”所致，市場化機制發揮不足，也因此隱含著其他城市發展權受到“壓制”，資源配置受到扭曲。三是一些在省會之外的廣大空間缺乏都市圈的支撐，出現“塌陷”現象。

因此不能只講大都市圈，也要講中小型都市圈。總的來說，未來都市圈的數目可能會達到上百個。省級副中心、區域中心、沿邊地區的重要節點、重要經濟帶上的功能節點城市，如果有條件，都值得去培育都市圈。這還意味著，都市圈并不一定非要在現有的城市群范圍內。現有一種說法是，都市圈是城市群內部的一種空間形態。但從發展來看，都市圈不一定要依賴于城市群，可以先于、后于或與城市群同時成長，可獨立也可以嵌套于城市群之中。

地理條件、行政區劃、經濟發展等都將影響都市圈的邊界。超特大城市的空間形態受地理條件影響較大，例如深圳、青島主要是沿海或者在河谷地區形成帶狀組團；武漢的組團形態與大江大湖直接相關；而成都一直在平原地帶，城市東邊的龍泉山脈限制著成都的發展。

未來，都市圈一定是經濟區與行政區既重疊又有所分離，這將成為一個常態，取決于圈內城市的職能與利益需要。舉例來說，安徽的馬鞍山在經濟上一直與江蘇、與南京越走越近，但組織人事任免一定要跑到合肥去請示安徽省委、省政府。

需要注意是如何把握經濟區的新形態，以獲得最佳定位和最大化利益。同城化是一個特征，如上海與蘇州，成都-德陽-眉州-資陽正在推進同城化建設；各類“走廊”形態的城市帶也越來越多，如虹橋國際商務樞紐向南、向北的延長線就串起了大大小小十多個城市；城市組團也會比較普遍。

同城化一體化的推進是一個長期過程，也并不是程度越深越好。同城化一體化在多大程度上取代行政邊界，關鍵是成本與收益的多維度考量。有的地方為了推進所謂一體化，時機未到或者說成本過高，就不宜強行通過行政力量來推進。

深度融合，都市圈產業形態高級化出現新路徑

適度超前進行新基建設施建設，這已基本取得共識。從技術層面上講，適度超前主要指向布局軌道交通、信息設施、融合應用、創新平臺等；從經濟層面上講，意味著要保持一定的資金杠桿率和合適的負債率。從空間層面上講，適度超前還需要加強研究。能夠確定的是，要將新基建與現有以及未來有潛力的各類都市圈空間緊密結合。都市圈將會出現豐富的應用場景，這也是商家必爭之地。

由于都市圈還不是一級行政主體，而是涉及多個行政主體，并且這些行政主體可能互不隸屬，甚至還有可能是競爭性的關系，因此在進行新基建規劃、建設時就會有城市之間的協同問題，有履行報批時的程序問題。前幾年有幾個城市共建機場，最后確定在城市交界處選址，機場名字里幾個城市各用一個字。未來這類問題越來越多，體制機制創新是重大挑戰。

都市圈是多種類型產業與多種類型空間的復雜組合。對都市圈產業形態高級化的目標，以及如何實現高級化還需要進行深入研究。在目標方面，在都市圈的層級與體量上，制造業是名副其實的“壓艙石”，應加強對制造業的服務，提高制造業比重。在包容性方面，發揮城市比較優勢這個角度來看，基于城市化經濟的特征，強調多種類型產業的互補。現在都市圈城市往往在一些領域過度競爭，恰恰是系統內部自殘行為。在推動力方面，要在更大范圍借重產業升級的力量。比如就合肥都市圈而言，六安、淮南等要借重核心大城市合肥的高端資源，實現升級。而合肥定位于長三角的副中心城市，應深度融入長三角一體化進程，在與上海等城市互動中，獲得強大的產業升級引力。

依托都市圈推進碳中和與鄉村振興

上個世紀80年代以來，改革的起步在農村、后來轉向城市。展望未來，改革的主要空間應在都市圈。這是因為都市圈的改革的需求旺盛，同時改革的承受力強，并且各方面改革條件相對充分。當前，有效利用都市圈空間，可在推進碳中和、中小城市發展、鄉村振興等方面有更多作為。

第一，依托都市圈，規劃設計碳中和技術路線。城市群與都市圈是“雙碳”重點。我國碳排放量呈現“三分天下”格局，即京津冀、長三角、粵港澳大灣區等經濟發達區域的碳排放量占三分之一，黃河流域九省份占三分之一，其他地區占三分之一。具體到排放量較大的領域，主要是能源、工業、建筑、交通四大傳統領域。碳排放的空間特征意味著，碳達峰碳中和應有空間區域意識，在重點地區予以有效突破。

更為重要的是，我國城市化仍在發展之中，城市群、都市圈都未最后成型。這個階段，將城市化與碳中和相結合，就發揮了城市化的減排效應，比如通過有效的交通設計、城鄉空間布局規劃等，可以在源頭上實施降碳。西方發達國家是在工業化、城市化完成之后提出碳中和目標，因此空間“塑形”對他們作用不大，我國在這方面則不同，所以需要抓住機遇。

第二，中小城市迎來機遇，同時面臨治理能力的挑戰。在都市圈的背景下，一些行政級別較低的中小城市，在定位與功能上有重要的變化。原先是四線、五線，現在可能準確的定位變成國際大都市圈的門戶城市、高端制造城市等等。這是重大的機遇，但也帶來復雜挑戰。

從挑戰來說，有三個方面。一是需要確立城市新的功能定位。二是從體制上講，不平等的行政等級極大地影響了都市圈協同發展的諸多決策，更多情況下中小城市的發展權得不到保護，但同時也存著中小城市無法等高對接大城市的問題。三是在治理能力上，從縣域經濟的科層治理到都市圈開放治理，治理能力不夠。

如果中小城市與核心城市同處一個省（市）行政區范圍，那么行政上協調或許有助于彌補都市圈協同的不足。但如果這些中小城市與核心市分屬于不同的行政區，發展中面臨的棘手的問題就會非常多。

都市鄉村、田園城市引領城鄉融合實現鄉村振興。鄉村振興最大的力量來源于城市。都市圈區域的鄉村更容易獲得城市資源要素的支持，因此能夠率先實現鄉村振興。近年來，上海都市圈、成渝都市圈出現了都市農業、田園城市等發展新形態、新業態。勞動力、土地、技術等要素流動加快，城鄉差距縮小。合肥郊區的“三瓜公社”成為全國聞名的鄉村振興“打卡地”，也是這方面原因。隨著城市化的推進，城市進入門檻現在越來越低，甚至達到零門檻。未來的突破口是要向城市開放鄉村權利，探討城鄉一體的治理機制。

近十年來，國家有關部門大力推進城鎮化改革，主要是以縣、市行政單元作為改革的單一主體，相對封閉予實施。近年來，長三角、京津冀、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈等，圍繞城市群及都市圈系統謀劃了一批改革，未來，這些改革成果應加速推廣共享。中國的城市化進入下半程，應確立以都市圈為重點，集中發力，系統集成，推進勞動力、土地、區劃、行政管理等一系列重大改革。這些改革必將在原有行政區基礎上，釋放都市圈經濟區的活力，加速培育和壯大經濟發展的動力源(600405,股吧)，夯實經濟發展的壓艙石。

（本文系作者在世界制造業大會都市圈與制造業論壇上的演講，經授權發表）

（作者：馮奎 編輯：陸躍玲）