作者： 郭晉暉

即將在明年初實施的養老保險全國統籌，是世界上覆蓋人群最大的養老保險制度的一次重大升級迭代，事關我國廣大職工和千家萬戶的切身利益。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為，全國統籌已經不能再拖了，我國已接近深度老齡化社會，人口流動不均衡、省際人口結構差異加大、制度內贍養負擔加重、靈活就業者參保遇到高費率和攜帶難等問題都對我國基本養老保險制度形成了嚴峻的挑戰。積極應對人口老齡化，亟須實現基本養老保險全國統籌和構建多支柱養老金制度體系。

第一財經：早在2010年，《中華人民共和國社會保險法》就提出“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，但直到2020年底才基本實現了省級統籌，為什么提高統籌層次這么難？

楊燕綏：歐美國家建立基本養老金制度時已經全部工業化了，迄今為止我國城鎮化率還不到65%，還有三分之一居民是農村人口，在沒有完成農業現代化的時候建立了社會養老保險制度是非常不容易的，推進全國統籌的難度非常大。

全國統籌要在中央層面建設生產基礎養老金的機構和打造全國一體化的生產線，這是一項艱巨的改革。養老金是一項非常嚴肅的政治承諾，統籌層次提高到哪一級，“保發放”的責任就在哪一級，哪一級財政就要兜底，全國統籌之后，中央層面必須具備與承擔這樣重大責任相匹配的能力。

信息大集中很重要。如果中央層面沒有全國大集中的信息系統，對工資基數、繳費申報、退休資格審查、待遇計發很難控制，此外還有提前退休、死亡冒領等道德風險，這些漏洞都需要中央財政來兜底，財政部門的壓力和擔憂非常正常。

可喜的是，最近兩年情況已經發生了很大的變化。2018年，國務院建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，人社部、財政部負責中央調劑金的調撥，人社部社保中心及各省級地區社保機構通過統計、信息系統核驗參保、繳費、待遇支付等數據作為劃撥資金的依據，基本實現了基本養老保險基金的省級統籌，為實現全國統籌奠定了基礎。此外，疫情之后，政府部門掌握個人信息和人口流動的能力大大加強。政府有了一體化的信息控制能力之后，全國統籌才有了真正落地的可能性。

第一財經：2018年，省級統籌加速，全國統籌也有時間表，是什么原因促使了這一“老大難”問題走向了解決的快車道？

楊燕綏：老齡化對我國的養老保險制度改革提出了新的要求。

基本養老保險制度面臨如下三個挑戰：第一，人口流動不均衡，省際人口結構差異加大，比如廣東省的年輕人口流入規模較大。第二，制度內贍養負擔加重，2020年在職繳費人和退休領取人的贍養比為2.57：1，養老保險基金收入44376億元，支出51301億元，收支缺口6925億元。第三，靈活就業占新增就業人員的50%以上，參保遇到高費率和攜帶難等問題。

應對這些挑戰，必須構建三支柱國家養老金體系和運營機制，夯實基本養老保險，增加企業年金覆蓋率，大力發展個人養老金，提高養老金制度覆蓋范圍和總替代率水平，基本養老保險全國統籌是工作基礎。

為克服經濟發展和人員流動的地區差異，中央提出了推進基本養老保險全國統籌，加強中央在養老保險上的事權，從而改變了基本養老保險自下而上的管理體制和央地府際關系，逐漸強化中央統籌養老金制度的能力，在中央層面建設生產基礎養老金的機構和打造全國一體化的生產線。這項艱巨的改革需要一個過程。

全國統籌已經不能再拖了，“十四五”期間退休人員將達到4000萬，全國統籌讓養老金地區間不平衡的情況緩解之后，才能看到整個養老基金的缺口哪年出現、缺口會有多大，從而盡早確定解決缺口的方法。

第一財經：國務院最近提出要建立中央和地方養老保險支出責任分擔機制，中央和地方應該如何對責任進行分擔？全國統籌之后，中央財政承擔兜底責任，是否意味著中央財政投入會大幅加大？

楊燕綏：中央統收統支和確保發放，不等于所有缺口都由中央財政承擔，中央財政支持會保持穩定性和連續性。一方面全國統籌后資金實現了全國一盤棋，補缺口的責任也會全國調劑，比如廣東年輕人多、結余多，就要多做貢獻，另一方面全國統籌方案也會制定各級財政缺口分擔的機制。

中央和地方責任分擔機制是非常重要的，要規定好每年地方報多少退休人員、上一年的繳費基數是多少，這些都要達標，會有不達標的約束機制，因為中央統籌最大的問題就是地方由于不承擔“保發放”的責任會失去征繳的積極性，從而影響到養老保險基金的收入。

第一財經：全國統籌之后，大家關心的問題是養老金計發水平是否會發生變化，是否會采取全國統一的社會平均工資來作為繳費和計發的口徑，大家的養老金會一樣多？

楊燕綏：養老金貨幣數不會一樣。全國統籌要解決由于勞動力不合理流動導致的地區差異。養老金待遇公平指的是養老金實際購買力。比如說，在北京買一碗面8元錢，在廣州買一碗面15元，在上海買一碗面12元，那就北京發8元，廣州發15元，上海發12元，最后保證大家都吃到一碗面，這是待遇公平。

所以養老金的計發還是要參考當地上一年的社會平均工資，由于我國的經濟是以省份劃分的，以省級的社會平均工資作為參考是可行的。全國統籌之后，只要在國家和省份之間設定另一個系數就可以，系數與地方的物價、社平工資等指標是相關的，經濟發達的省份系數高一些，欠發達的地區系數低一些，但可以肯定的一點是，全國統籌之后地區之間的養老金差距會有所縮小。

第一財經：全國統籌實施之后，你認為還需要進行哪些配套改革？

楊燕綏：三分政策七分執行，全國統籌后執行就會變得非常關鍵。

一是全國養老保險信息大集中，統一政策、預算、繳費基準、待遇水平、監督系統，做到有令必行、責任到位，保證各級政府責權匹配。

二是需要一個具有權威性的國家養老金管理機構，統籌基礎養老金、企業年金和個人養老金工作。從現實情況來說做不到，第一步應該給人社部的社保中心提級，賦予更強的職責，定編、定責、定人，強化系統。我國建立了世界上覆蓋人群最大的養老金制度，確保研究發放是非常嚴肅的事情，關系到每個人的切身利益，不能出現偏差。

三是借機制定養老金法，覆蓋基本養老保險、企業年金和個人養老金的法律。經辦機構的管理、監督和執法需要“尚方寶劍”。