作 者丨王俊郭美婷 吳立洋

編 輯丨李潤澤子

圖 源丨圖蟲

12月30日，全國市場監管工作視頻會議在京召開。市場監管總局黨組書記、局長張工作工作報告。會議對2021年市場監管工作進行了總結與回顧，并從八個方面部署了2022年重點工作。

21世紀經濟報道記者注意到，除了要求扎實推進重大政策落實，聚焦“六穩”“六?！标P鍵環節等要求外，本次會議著重強調了“深入實施公平競爭政策，完善依法監管的規制規則，健全事前事中事后規制鏈條，推動提高部門協同規制合力”。

多位專家在接受采訪時表示，在我國平臺數字經濟的市場監管中，存在著“多法共治、多部門共管”的監管體制，亟待進一步厘清不同法律之間的邊界，并做好監管或執法之間的協調工作。

近年來，市場監管部門依法行政的能力和水平得到了顯著提升。在接下來的工作中，需要通過事前的規范合規，再加上事中的市場競爭狀態評估制度和風險監測預警體系，事后對監管問題的及時修正和治理，使市場主體在一個科學完善的監管體系中運行，做到“穩中求進”。從主觀機構協同的角度，達成更深層次的制度銜接，從而使監管工作更具明確性，達到兼顧公平與效率的效果。

深入推進公平競爭政策實施

回顧2021年，平臺反壟斷交出了沉甸甸的“成績單”。

多記反壟斷之拳錘向平臺企業。21世紀經濟報道記者梳理發現，2021年互聯網領域有85起違法實施經營者集中被罰案件；阿里、美團、食派士等濫用市場支配地位被罰；今年互聯網領域反壟斷罰款數額超200億。

國家反壟斷局掛牌成立，《反壟斷法》修訂進行時?！蛾P于平臺經濟領域的反壟斷指南》《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》和《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》等針對平臺企業監管的配套規則加緊落地。

針對2022年市場監管工作，此次會議提出“統籌把握壟斷規制重點”。

何為壟斷規制重點？11月18日掛牌的國家反壟斷局設置反壟斷執法一司、反壟斷執法二司和競爭政策協調司三個司局。從它們的職責來看，數字經濟領域壟斷協議、濫用市場支配地位執法、數字經濟領域經營者集中反壟斷審查被單獨列出。數字經濟仍是監管執法的重點領域。

國家反壟斷局局長甘霖近期采訪時也提到，將加強競爭監管執法，進一步保護公平競爭持續規范數字經濟、科技創新、信息安全、民生保障等重點領域競爭行為。

同時，“深入實施公平競爭政策”在此次會議中被再一次強調。此前在中央經濟工作會議及總局局長張工接受采訪的內容中，該表述都有提及。

“‘公平競爭政策’是反壟斷、反不正當競爭政策的上位概念，是我國競爭法的頂層設計?！贝蟪陕蓭熓聞账呒壓匣锶肃囍舅杀硎荆唧w而言，“實施公平競爭政策”包括完善競爭立法、充實競爭監管機構、提高監管效率、落實公平競爭審查、強化對壟斷行為的執法等方面。相較于加強反壟斷監管等傳統提法，“實施公平競爭政策”更為全面、站位更高。

健全事前事中事后規制鏈條

值得注意的是，本次會議提出，2022年市場監管工作應“健全事前事中事后規制鏈條，推動提高部門協同規制合力，統籌把握壟斷規制重點，提高公平競爭規制能力，更深層次、更高水平促進高質量發展?！?/p>

早在今年3月，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（即“十四五”規劃綱要）中就明確提到“堅持鼓勵競爭、反對壟斷，完善競爭政策框架，構建覆蓋事前、事中、事后全環節的競爭政策實施機制”。

鄧志松向21世紀經濟報道記者介紹，競爭領域的規制尤其是反壟斷執法，屬于典型的事前、事中、事后全鏈條監管體系。

其中，事前包括針對并購交易的經營者集中申報制度和針對行政政策的公平競爭審查制度。前者是指一起并購交易一旦達到申報標準，必須進行事先反壟斷申報，并獲得審查機關的批準，否則不得實施交易；后者是指行政政策出臺之前，必須進行公平競爭審查，只有經審查認為不具有排除、限制競爭效果，方可實施。

事中、事后包括針對壟斷協議、濫用市場支配地位、未依法申報、行政壟斷的反壟斷調查以及針對不正當競爭行為的反不正當競爭調查。

在北京市浩天信和律師事務所合伙人戴嘉鵬看來，事前事中事后的全方位監管是近年來市場監管工作中一直追求的目標，本次會議中著重在實施公平競爭政策工作中予以強調，是對這兩年在公平競爭監管執法中行之有效的做法的總結和肯定，可能也是對監管中存在問題的反思和調整。

“在整個鏈條中，需要加強的還是事前規制，以合規的思維推進市場監管?！贝骷矽i表示，在監管過程中通過事前明確規則、設置“紅綠燈”、加強指引，盡力消除“模糊地帶”，推動企業健全內部合規制度，讓企業明確違法邊界，合法合規經營。事前的規范合規，再加上事中的市場競爭狀態評估制度和風險監測預警體系，事后對監管問題的及時修正和治理，使市場主體在一個科學完善的監管體系中運行，這樣才能做到“穩中求進”。

推動提高部門協同規制合力

多位受訪專家表示，事前事中事后的全方位監管是近年來市場監管工作中一直追求的目標，有利于形成縱向的全鏈條監督機制。

另一方面，“部門協同規制”的提出，則對橫向監管部門間的協同能力提出了更高要求。張工此前在回應如何理解全方位、多層次、立體化監管體系時表示，進一步形成協同監管的規制合力。推進市場準入、行業監管和競爭監管等更加緊密銜接，更加注重由監管執法個案對接向深層次制度對接轉變。

外經濟貿易大學法學院教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員黃勇曾表示，我國平臺經濟領域有著“多法共治、多部門共管”的監管體制，《反壟斷法》《反不正當競爭法》《電子商務法》《消費者權益保護法》中的條款均可能適用于特定平臺商業行為，市場監管部門、工信部門、網信部門各自享有執法或監管的權力，因而還需要進一步厘清不同法律之間的邊界，并做好監管或執法之間的協調工作。

南開大學競爭法研究中心主任陳兵認為，各部委出臺的制度之間如果缺乏協同與配合，就會造成立法資源的損耗和制度權威的削弱，也讓市場主體無所適從。近年來，從總局發布的《互聯網平臺分類分級指南》和《互聯網平臺落實主體責任指南》等政策文件中可以看出，制度協同的工作已經在推進之中。

落實到地方層面，除市場壟斷外，加強行政性壟斷的識別和整治也是健全市場監管體系的重要一環。張工此前在接受采訪時指出：“市場壟斷和行政性壟斷同時并存，反壟斷反不正當競爭監管亟須加強”，要“進一步健全公平競爭審查機制，加強濫用行政權力排除限制競爭執法，堅決破除地方保護和市場分割?！?/p>

近年來，《反壟斷法》強化實施，多個地方政府查處了多起由于行政權力濫用而導致的壟斷行為，這些壟斷行為多集中于公共事業領域，如天然氣、有線電視等，還涉及政府授權的具有社會公共管理職能的行業協會：

今年5月，安徽省市場監管局對蕪湖市灣沚區人民政府涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為進行調查；同月，廣東省市場監督管理局依法對深圳市交通運輸局、深圳市公安局交通警察局涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為進行立案調查……

與此同時，一批地方性市場監管政策也在被制定和落實。9月，海南自貿港出臺《公平競爭審查第三方評估辦法(試行)》，《辦法》明確，政策制定機關在開展公平競爭審查工作的對擬出臺的政策措施進行公平競爭審查等環節，均可引入第三方評估；12月，《江蘇省公平競爭審查白皮書》發布，書中援引調查結果指出，公平競爭審查實施效果與當地經濟發展程度呈正相關，而地級市政府扮演地方推進公平競爭審查工作的重要角色。

陳兵認為，針對行政壟斷還需進一步大力推動。目前，《反壟斷法》中設置了行政壟斷專章，并通過公平競爭審查制度進行事前審查，以減少行政壟斷出現的頻率。目前關于行政壟斷的挑戰更多地聚焦于在民生和公用事業等領域的招投標、政府采購等行為。未來，政務數據開放、政務數據的市場化配置等新領域也可能出現問題，值得進一步的關注。

本期編輯 陳思 實習生 張可

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