劃定試點時間表路線圖 要素市場化配置綜改穩中求進

作者： 邵海鵬 金葉子 林小昭 杜川 周楠

推進要素市場化配置改革又有重磅新舉措。

1月6日，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（下稱《方案》）。以綜合改革試點為牽引，推動要素市場化改革向縱深發展。

《方案》明確，圍繞推動國家重大戰略實施，根據不同改革任務優先考慮選擇改革需求迫切、工作基礎較好、發展潛力較大的城市群、都市圈或中心城市等，開展要素市場化配置綜合改革試點。

《方案》提出2021~2025年“三步走”的時間表、路線圖，即2022年上半年，完成試點地區布局、實施方案編制報批工作；到2023年，試點工作取得階段性成效，力爭在土地、勞動力、資本、技術等要素市場化配置關鍵環節上實現重要突破，在數據要素市場化配置基礎制度建設探索上取得積極進展；到2025年，基本完成試點任務，要素市場化配置改革取得標志性成果，為完善全國要素市場制度作出重要示范。

土地要素方面亮點頗多

2020年4月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，構建了深化要素市場化配置改革的四梁八柱。此后，多項實質性改革舉措相繼落地。

2021年中央經濟工作會議強調，要抓好要素市場化配置綜合改革試點。2021年國務院政府工作報告指出，要開展要素市場化配置綜合改革試點。

此次《方案》聚焦要素市場建設的重點領域、關鍵環節和市場主體反映最強烈的問題，結合地方資源稟賦、優勢特色和發展需要，明確各要素領域重點任務和要素市場制度保障。

其中，在最受矚目的土地要素方面，《方案》提出要進一步提高配置效率。比如，支持探索土地管理制度改革。允許符合條件的地區探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用機制。

城鄉建設用地增減掛鉤是土地利用的一大政策工具，這項政策旨在促進節約集約用地和城鄉統籌發展。2018年3月，國務院辦公廳將增減掛鉤政策“升級”，允許深度貧困地區節余指標跨省調劑。

近年來，為支持扶貧開發，增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍，允許集中連片特困地區、國家級貧困縣，以及省級貧困縣的節余指標在省域內流轉使用。

中國土地學會常務理事、中國農業大學土地科學與技術學院教授朱道林對第一財經表示，從整個國家的角度，實施“城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用機制”，初衷是為了推動區域間的發展平衡。不過，國家一直慎之又慎，主要是涉及補充耕地質量保障、區域之間的發展權等問題，如今通過要素市場化配置綜合改革，也是希望推動完善，解決特定地區的發展問題。

首輔智庫學術委員會副主任、中央編譯局中國現實問題研究中心原首席專家陳林研究員對第一財經表示，《方案》提出的方向是對的。

結合自己的長期研究，陳林認為，建設土地的指標，整體上都應市場化配置。指標的初始分配應該按照簡單透明、公平公正的方式進行，比如按照各省市戶籍人口、區域面積進行分配，以免人為操作，然后形成指標交易市場，需要錢的、需要指標的地方政府入市交易，從而達到優化配置。

再比如，《方案》鼓勵優化產業用地供應方式，提出推動以市場化方式盤活存量用地等。

值得關注的是，《方案》首次提出“在企業上市合規性審核標準中，對集體經營性建設用地與國有建設用地給予同權對待”。

陳林認為這屬于文件中的“干貨”。在證監會、發審委和交易所的各種規定、指引或者文件模板中，多有出現“國有建設用地使用權證”的字樣，容易被理解為排斥集體土地使用權。如今有了這個規定，可以避免一些爭議點，不應該歧視集體經營性建設用地，這對一些縣域企業更為有利。

深化戶籍制度改革，推動技術轉化

勞動力要素方面，《方案》提出要合理暢通有序流動。其中，在進一步深化戶籍制度改革方面，支持具備條件的試點地區在城市群或都市圈內開展戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認，試行以經常居住地登記戶口制度，實現基本公共服務常住地提供。支持建立以身份證為標識的人口管理服務制度，擴大身份證信息容量，豐富應用場景。

廈門大學經濟學系副教授丁長發對第一財經分析，在城市群或都市圈內開展戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認，有利于促進城市群、都市圈內人力資源的流動，從而優化人力資源的配置，進而提升整個城市群的競爭力。

《方案》提到，要建設人口發展監測分析系統，為重大政策制定、公共資源配置、城市運行管理等提供支撐。還提出，要建立健全與地區常住人口規模相適應的財政轉移支付、住房供應、教師醫生編制等保障機制。

在技術要素市場，《方案》提出大力促進技術要素向現實生產力轉化。例如，健全職務科技成果產權制度。支持開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，探索將試點經驗推廣到更多高校、科研院所和科技型企業。支持相關高校和科研院所探索創新職務科技成果轉化管理方式。

科技成果是實現“創新成為發展第一動力”的關鍵一環，打通科技成果邁向市場化、產業化需要進一步促進產學研合作。國家“十四五”規劃明確提出，創新科技成果轉化機制，完善金融支持創新體系。2020年5月，科技部、國家發改委等聯合印發《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》。

“今天的這個《方案》是此前政策的延續和細化。”上海交通大學科研院知識產權運營服務中心主任劉群彥告訴第一財經。

最新修訂并公布的《科學技術進步法》也對激發科研人員積極性有了新變化，并于2022年1月1日起施行。

強化資本服務實體經濟

資本要素方面，《方案》提出要強化服務實體經濟發展的功能。包括增加有效金融服務供給，發展多層次股權市場，完善地方金融監管和風險管理體制。

其中，在增加有效金融服務供給方面，《方案》指出，依托全國信用信息共享平臺，加大公共信用信息共享整合力度。充分發揮征信平臺和征信機構作用，建立公共信用信息同金融信息共享整合機制。推廣“信易貸”模式，用好供應鏈票據平臺、動產融資統一登記公示系統、應收賬款融資服務平臺，鼓勵金融機構開發與中小微企業需求相匹配的信用產品。

《方案》還指出，要探索建立中小企業壞賬快速核銷制度。探索銀行機構與外部股權投資機構深化合作，開發多樣化的科技金融產品。支持在零售交易、生活繳費、政務服務等場景試點使用數字人民幣。支持完善中小銀行和農村信用社治理結構，增強金融普惠性等。

招聯金融首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼認為，加大對中小微企業、個體工商戶的金融支持，是實現“六穩”“六保”、穩固經濟恢復的重要舉措，將為2022年經濟工作穩步開局奠定基礎。金融機構要針對個體工商戶的特點，研發量身定制的產品和服務。一是要通過設立專項額度、加大內部激勵等措施，著力提高個體工商戶“首貸”比例，打通金融服務“最先一公里”；二是要完善制度安排、簡化業務環節，創新更多的便利續貸、隨借隨還等產品，持續做好個體工商戶續貸工作，降低續貸成本；三是綜合運用金融科技、線下調查等多種手段，降低對抵質押等擔保方式的依賴，推出更多方便靈活的信用貸款。

北京南山投資創始人周運南對記者表示，此次國辦在《方案》中首次提出“發展多層次股權市場”的全新概念，將區域性股權市場和新三板的可轉債納入多層次股權市場之中。

“創新新三板市場股債結合型產品，表明監管層將改革創新新三板的可轉債制度，更好地豐富中小企業投融資工具。”他認為。

而在部分區域性股權市場開展創新試點等安排，則表明多層次股權市場將和多層次資本市場進行有效銜接、互聯互通，四板和新三板可以建立直接便捷的轉板通道，周運南認為，這或將有力解決新三板新增掛牌企業來源問題。