經濟觀察報 記者 杜濤 自2008年來，今年是第15個“積極財政”的年份，也是連續多年的財政“緊日子”。

2021年全國財政工作視頻會議提出，積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續，實施新的減稅降費政策，減輕市場主體負擔，激發市場主體活力。與此同時，要求堅持黨政機關過緊日子，嚴肅財經紀律，強化預算約束和績效管理，提高財政支出的精準性有效性。

一位中央部門預算人士對經濟觀察報表示，2022年緊日子的要求首先是控制一般性支出，主要指部門若有增加支出的要求，原則上需要采用壓減其他支出來滿足。其次，要節約支出，包括會議、論壇、調研、差旅等項目的經費支出縮減。三是，繼續加強“三公”經費管理。

“今年提的比較多的是績效管理，要求探索事前績效管理和加強績效效果的使用，即對實施效果不明顯或者無效的項目削減支出，”上述部門預算人士告訴記者。

此前召開的中央經濟工作會議提出，要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續。要保證財政支出強度，加快支出進度。實施新的減稅降費政策，強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度，適度超前開展基礎設施投資。黨政機關要堅持過緊日子。嚴肅財經紀律。堅決遏制新增地方政府隱性債務。

中央經濟工作會議要求黨政機關過緊日子，2022年體現在哪里？

一位地方財政部門預算人士告訴記者，“緊日子”指相比2021年原則上不增加預算，有所增加的也是重大事項，比如中央省市文件明確要求的事項在財力上要有保障，也即支出有所增加的部分。一切財力首先保證“三?！保Ｃ裆９べY，保運轉。

“三?！辈⒉话洕ㄔO支出，為了穩定投資，在此前召開的國新辦發布會上，財政部副部長許宏才就表示，按照中央經濟工作會議和國務院常務會議要求，經全國人大常委會授權和國務院同意，近期財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務限額1.46萬億元。

一位縣級財政部門人士告訴記者，最近做預算時難以平衡的問題尤為突出。原因在于支出固化，難以降低。支出的大頭是三保，需要近40億元。當地領導班底新更換，又要保證經濟建設支出。現在能做的就是在設法增加收入來源以達到平衡?！皩嶋H上我們的收入僅僅能夠?！！杖腠椫蓄A計2022年土地收入好轉的可能性不大。稅收不夠，只能想其他辦法?！?/p>

2021年：增量降低、支出難保

2021年全年財政數據還未公布，但從11月的數據可以看出一些端倪。

財政部的數據顯示，1-11月累計，全國一般公共預算收入191252億元，同比增長12.8%。其中，中央一般公共預算收入 88392億元，同比增長13.1%；地方一般公共預算本級收入102860億元，同比增長12.6%。全國稅收收入164490億元，同比增長14%；非稅收入 26762億元，同比增長5.9%。

2021年1-6月累計，全國一般公共預算收入117116億元，同比增長21.8%。其中，中央一般公共預算收入54624億元，同比增長23.2%；地方一般公共預算本級收入62492億元，同比增長20.6%。全國稅收收入100461億元，同比增長22.5%；非稅收入16655億元，同比增長17.4%。

相比上半年，2021年下半年財政收入增長速度出現大幅下滑，其中部分原因在于2020年上半年基數較低。

一位東部沿海城市財政人士表示，當地2020年預算執行只完成了80%，主要原因是受疫情影響，財政“沒錢”。2021年編制預算時，預計2021年的財政狀況會出現改善，不過依然要求在2020年預算的基礎上本級預算壓縮20%?！叭ツ辏?021年）財政收支總體不錯，沒有2020年緊張。主要是因為有些產業已經發展起來，雖然賣地少了，但是稅收補上來了”，上述東部沿海城市財政人士對記者表示

企業經營活動的活躍帶來了稅收的穩定增幅。財政部的數據顯示，2021年，1-11月全國稅收收入164490億元，同比增長14%，保持了雙位數增幅。

產業的稅收保障作用在2021年表現格外突出。東部某縣的一位財政人士談起隔壁某市縣的財政收入時充滿了羨慕，“我們財政收入和經濟總量在整個省里排名中等以上，但就是因為沒有特別大的企業，在2021年收入上與隔壁縣拉開了差距，雖然本身增幅并不少?！?/p>

與之相對的是土地收入下降。上述東部沿海城市財政人士就告訴記者，2021年上半年，一塊地沒有出售，下半年出售了一部分土地，只是因為稅收比較好，影響不是很大。

上述東部縣級財政人士所在地區，土地收入在2021年下滑更為嚴重，“找不到形容詞了”，該人士表示。2020年尚有幾十億元的土地銷售，到2021年直接下滑成個位數，這也導致2021年該縣的財力緊張。稅收雖然不錯，但是不能完全保證三保。因此將部分基金預算調整到一般預算，其他差額則向上級部門掛賬解決。“原來做得很多購買服務和棚戶區改造在2021年進入還本付息期，專項債的還息也是上級直接從財政賬戶扣走。”一位中部某省的政府投融資人士告訴記者。該人士介紹，一個縣現在棚改和政府采購項目利息金額達到幾千萬元。增量也出現降低，稅收、土地收入均出現下降。

上述困境導致很多地方政府將土地出讓給了政府注資的國有企業，比如：城投，這也讓資金始終在政府內部循環，實際上地方政府并沒有增量的外部資金注入。

一位在東北做政府投融資業務的人士對經濟觀察報表示，東北財力一直都很緊張，很多地方項目難以進行到下一步，是因為地方財力沒錢，無法完成約定支付導致土地流拍很多。

“我就見到一個地方政府因為土地流拍后讓城投去拍，結果剩下一部分還有很大缺口，就尋找央企之類的外部力量解決，回報則是給予一些項目，”上述業務人士告訴記者，現在保運轉和發工資還可以維持，經濟建設資金幾近于無。

2022年：壓力仍在，既要過“緊日子”又要保“三?！?/strong>

上述東部沿海城市財政人士預測，2022年最大的不可判定因素是疫情。因為沿海城市有外貿和港口物流，這些行業如受到影響，會延伸到工業產業，進而影響收入。

基于上述判斷，在制定2022年預算時，該人士依然單獨預留部分預算，以應對疫情。

東北某縣的財政人士告訴記者，2022年的收入也比較緊張，只希望能和2021年持平，稅源收入太少，地也賣不出去，所以持平就不錯了。2022年繼續強調緊日子，實際上就是有多少錢花多少錢。“借錢，掛賬，挪用專項，有的是方式?！痹撊耸勘硎?。

上述中央部門預算人士告訴記者，2022年的預算編制要求貫徹預算一體化系統，力爭2022年底全面運行?！爱斎?，三保和緊日子更加需要貫徹?！痹擃A算人士稱，在2022年編制預算的時候更加強調績效管理。

按照中央經濟工作會議精神，2022年要保證財政支出強度，加快支出進度。實施新的減稅降費政策，強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度，適度超前開展基礎設施投資。

減稅降費對地方的財力也會帶來壓力，現在中國的主要稅種都是共享稅，也就是中央與地方分成，減稅降費帶來的壓力在2022年會持續存在。

從宏觀的角度來看，2022年的赤字率和專項債應該還會保持一個相對寬松的環境，中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇對記者表示，赤字率應該會維持在3%左右。財政政策要強調效能，所以專項債會更考慮效率、效果。否則發了債沒有項目沒有支出，更達不到穩增長的作用。

期待：更多的政策工具、更多的財政體制改革

上述中部某省的投融資人士告訴記者，現在很多地方在等著TOT過年，一個縣做一個TOT項目，最少能回款2億元-3億元。

所謂TOT是指移交——經營——移交。TOT方式是國際上較為流行的一種項目融資方式，屬于PPP模式中的一種。

但目前財政部PPP項目庫暫停TOT項目入庫。財政部PPP中心在11月底對部分省市發通知，要求在6-10月審核通過的涉及存量公共資產轉讓的擬入庫PPP項目在常規審核的基礎上增加三條規定，其中之一就是進一步規范社會資本的參與資質，提出要求縣級以上地方人民政府所屬的融資平臺以及控股或者實際控制的國有企業，不得作為社會資本方參與本級存量PPP項目（上市公司除外），另外兩條新增規定分別是進一步加強轉讓程序管理；進一步加強轉讓收入管理?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第十四章加快培育完整內需體系中提出：推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）健康發展，有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環。

按照2019年3月，由財政部印發的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》中曾列舉五條不得出現的行為，其中之一即：本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的。

“財政部強調的是融資平臺，現在TOT項目主要以國有企業為主，這是不同的性質。地方政府需要開源節流，該怎么做？摸摸家底，國家層面要給予一些政策工具才能暢通”。上述中部省的投融資人士告訴記者，盤活存量資產的途徑并不是很暢通，其工具主要為TOT和REITs。但是REITS對于大部分區域并不適合。與其相比TOT則更為適合，但是目前財政部并沒有放開項目入庫，不少地方政府在等著TOT開口。

“未來，還需要注意一個問題，越來越多縣財政將可能被省里直管。這也意味著，市級財政壓力將加大，現在很多市級財政主要來自縣級財政的上繳以及相互之間的財力分配。比如鶴崗已經財政重整，我相信那不是最后一個?！鄙鲜鲋胁渴〉耐度谫Y人士說。

上述東部縣財政人士對未來期待一些改革落地，他覺得現在財政是從“年年難過年年過“到“王小二過年，不如一年”，需要改變的是財政體制改革。

在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出，調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方。規范完善稅收優惠。推進房地產稅立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權。深化稅收征管制度改革，建設智慧稅務，推動稅收征管現代化。

在一些財政人士看來，地方只有真正投身于產業，才是解決地方財政的長久之道。

上述東部沿海城市財政人士對2022年的財政收入保持了一定樂觀的態度，原因在于其所在城市在幾年前產業投入開始顯現效果?！坝挟a業支撐地價才能起來，相輔相成。會一年比一年好，產業布局效果顯現，之前連續多年給產業配套、包括以基金形式進行的投入，現在是開始收獲的時候了，產業開始帶動就業以及下游產業鏈，稅收會越來越好?！?/p>