365財經 蔡媛媛 發自杭州

“土地財政”這個詞不鮮見，但對于地方政府到底有多依賴賣地，不細細計算也沒數。

業內常用“土地財政依賴度”，公式在這兒：土地財政依賴度=城市土地出讓金收入/市級一般公共預算收入×100%。可以簡單理解成賣地收入占地方政府收入的比重，比重越大即代表土地財政依賴度越高。

365財經根據公開資料整理推出2021年度《37個主要城市土地財政依賴度》排行榜，總結出三大特點——

第一，13城土地財政依賴度超過100%，杭州、佛山兩地超過140%，位居全國前三；

第二，南京、武漢、廣州、西安、貴陽、南寧、常州、珠海、溫州、昆明、長春等地超過100%，這其中不乏弱二線乃至三、四線城市。

第三，北京、上海、深圳這三個一線城市的土地財政依賴度全國最低，是少有的幾個土地財政依賴度不到50%的城市。

針對以上情況，某前TOP 10房企投拓總監王立表示：“土地出讓是實現社會基礎設施建設、公共服務以及城鎮化的重要手段，因此，對土地財政的依賴也與城市的發展階段有關。

從這個榜單上看，多數發達的二線城市因處于城市快速發展期，城市化需大量資金投入，土地資源相對充足，所以政府賣地意愿較強。”

01

被“誤解”的杭州？

首先來盤一盤“榜首”杭州，其歷年數據怎么樣？土地財政依賴度居高不下的原因是什么？

從“拿地寶”平臺統計數據來看，2017年到2020年，杭州土地財政依賴度分別為142.6%、133.8%、139.5%、124.8%，加上2021年的140%，近5年該數據一直居高不下，同時也意味著，杭州土地財政依賴度高并不是新鮮事。

對此，有些人認為，杭州過度迷戀于數字經濟，大量去工業化，導致土地財政依賴度相當嚴重，逐年攀升。2021年，杭州土地財政依賴度竟達到140%。雖然杭州GDP總量在上升，城市公共財政預算收入近兩年位列全國第一，但其今后5年、10年乃至更長期的可持續發展是令人堪憂的。

對于這種詬病，王立稱“我們不能‘污名化’杭州”。

他表示，從多年來對杭州城市格局和土地市場的分析來看，對土地財政依賴的原因較為復雜，主要有以下幾點——

第一，地形因素。杭州是“多山多丘陵”的地形，全市丘陵山地占總面積65.6%，平原占26.4%，水域面積8%。導致基建成本較高、土地集約使用難度較大。和平原面積占比較大的上海、蘇州沒法相提并論。

第二，城市化進程因素。杭州比起武漢等地位接近的省會城市化進程啟動晚很多，20年來不斷大幅擴容——2001年杭州設立蕭山區、余杭區；2015年富陽撤市建區；2017年臨安撤（縣級）市設臨安區。

經三輪大擴才初步達成“大杭州”格局，尤其是當年臨安作為浙江面積最大的縣級行政單位并入杭州，導致杭州直接擴容64%。但是，持續20年的大規模擴容，也就意味著城市基建壓力大，相應的就是土地財政依賴度高。

第三，復雜的財政結構。這也是急劇擴容的“后遺癥”之一。例如蕭山、余杭兩區雖然名義上并入杭州，但是財政安排上留了些“小尾巴”。

據了解，至少截至2018年上半年，以上兩區土地出讓金除地方使用外，大部分直接歸浙江省政府，而杭州市政府無從干預，這種“各自為戰”的土地財政管理，加劇各區土地財政競爭。

不過，在2022年杭州第二批集中掛牌中，可以從地塊編號上發現，“蕭政儲出”“余政儲出”“臨平政儲出”“杭錢塘儲出”“富政儲出”“臨政儲出”的名稱已消失，全部統一為“杭政儲出”。

這是杭州土拍史上，蕭山、余杭等區域第一次和主城儲出統一。這個悄無聲息的變化，很可能是杭州土地財政的統一歸口，代表著蕭余和主城后續財政收入和一般公共預算的逐步統籌，也會間接影響到后續土地財政依賴度的數據呈現。

“總得來說，我們不能對某個城市土地財政依賴度做先入為主的分析，而是要從地形、城市格局、財政結構等方面綜合做考量，從這個角度看，杭州土地財政并不算很不健康。”王立說。

02

深圳“地以稀為貴”

而“北上廣深”四座一線城市的土地財政依賴度數據就頗為耐人尋味了，其中只有廣州超過100%，而北京、上海、深圳都沒超過50%。

先看北京、上海、廣州、深圳四城市2021年度的土地出讓金收入，分別為1957億元、2952億元、2564億元、1054億元；一般公共預算收入上，則分別為5484億元、7046億元、1714億元、3857億元。

從以上數據中分析得出，廣州土地財政依賴度之所以超過100%，不是因為土地出讓金太少，問題是出在一般公共預算收入這個分母身上。

根據各地的統計年鑒，廣州雖然貴為一線城市，但其2021年的一般公共預算收入僅為北京的31.25%、上海的24.33%、深圳的44.44%。

或許這并不驚奇，畢竟北京、上海的經濟體量非常大。作為經濟最強的兩個一線城市，擁有眾多大型總部，財政收入全國最高，土地財政依賴度相對較低也就容易理解了。

那么深圳呢？畢竟一向給人以房價居高不下的印象，但為何土地財政依賴度這么低？

起因是，深圳城市面積過小，可開發土地資源不多。

數據顯示，深圳城市面積不到2000平方公里，而廣州為7434.4平方公里，上海為6340.5平方公里，北京則高達1.6萬平方公里。

從供地面積來看，2021年，上海、廣州、北京土地成交面積分別為2085萬平方米、1162萬平方米、689萬平方米，而深圳成交面積僅為524萬平方米，還不到廣州50%。

這么看來，深圳的“地以稀為貴”和較為寬裕的一般公共預算收入，是其土地財政依賴度數據較低的原因。

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